透视中山镇域经济 谁在撑起中山脊梁

　　2023年，“推动镇域高质量发展”首次被写入中山市政府工作报告。在广东省深入实施“百县千镇万村高质量发展工程”的背景下，作为“市直管镇”行政体制的中山市，如何扛起百强千强镇建设重任，具有特殊示范意义。

　　过去十年，中山镇域经济发展逻辑由高速发展向高质量发展转变，发展模式从专业镇经济向集群经济转变，发展方阵也发生了变化：在“头部”镇街中，火炬开发区和小榄镇总量遥遥领先，翠亨新区则在经济增速上异军突起；处于“腰部”镇街的10个镇街，GDP总量约占全市四成，撑起了制造业“半边天”；GDP低于100亿元的镇街，正在谋求“跨越式”发展，努力突破小镇能级。

　　从经济数据来看，中山镇域发展的长短板、优劣势都十分鲜明突出。作为中山高质量发展主战场，镇域经济高质量发展事关全局；对标湾区强镇，中山急需重塑镇域竞争力。因此，中山在今年政府工作报告中提出，努力培育更多全国百强镇、千强镇。

　　2022年，中山GDP总量排名前5的镇街——火炬开发区、小榄镇、石岐街道、东区街道、翠亨新区，承载着中山镇街“竞速”大湾区的希望。

　　5个镇街各有特点：火炬开发区是广东14个“国家高新区”之一，也是粤港澳大湾区9个“国家高新区”之一；翠亨新区是全省六大特色平台之一；小榄是中山唯一入选全国百强镇的传统强镇；石岐街道、东区街道代表中山“中心”。在湾区竞合的舞台上，中山这5个镇街，最具有竞争力。

　　去年，在内外部的严峻挑战和稳中求进的工作基调下，头部镇街表现撑起了中山经济平稳运行大局，有4个GDP增速高于全市平均水平。其中，增速达16.3%的翠亨统筹区成为中山增长极；GDP总量突破500亿元的火炬统筹区，虽然3.1%的增速不及翠亨突出，但总量上的增长仅次于翠亨，重回了中山镇街GDP第一位置。

　　2021年，翠亨新区GDP同比增长16.8%，一跃进入前5；2022年，翠亨新区GDP达到220.71亿元，跨越200亿元大关。两年里，翠亨新区连续交出了GDP和规上工业增加值双位数增速的数据。

　　作为中山镇街中最年轻的成员，翠亨新区表现强势，来自大开发、大建设阶段的发力，也来自“十年磨一剑”的厚积薄发。一方面，仍在迅猛进行中的基建投资为翠亨新区带来了直接的增长动力。2022年翠亨新区承载了全市约三分之一的市政工程量，基础设施项目投资超35亿元，创下新区成立以来的新高。此外，翠亨新区全年实现建筑业总产值超过110亿元，同比增长超过200%。这一数据对GDP增长的拉动，十分显著。

　　作为中山经济发展的“主引擎”、科技创新的“火车头”，火炬开发区在2022年取得3.1%的GDP增速，最显示“火炬力量”的不是GDP重回第一，而在于其高质量发展成色足，对中山经济的稳增长大局起到至关重要的作用。

　　以规上工业为例，2022年火炬统筹区规上工业增加值达331亿元，遥遥领先全市各镇街，在全市占比超过23.6%，几乎接近四分之一，实打实佐证了“火车头”对全市制造业的支撑作用。同时，火炬统筹区的工业动能还在持续蓄势：2022年工业投资同比增长40.8%，在总量全市第一的基础上，增速全市第5。

　　“新军”翠亨与“龙头”火炬的良好表现，也反映了中山高质量发展的趋势。过去十年，中山经济发展重心逐渐向东，环湾地带GDP占全市比重持续上升。随着一批批重大项目的落地，身处“黄金内湾”的两大阵地将撑起中山战略性新兴产业的发展希望。

　　2022年，以工业立镇的小榄规上工业增加值受到较大冲击，经济增速处在全市下游。但其在中山镇域经济中的重要地位仍然突出。发力产业转型，小榄去年“新认定创新型中小企业数量”“新增省级专精特新企业数量”“新增工业互联网标杆示范企业数量”等多项指标均居全市第一。

　　作为中山经济发展历程中始终跳动着的两颗“火苗”，小榄镇与火炬开发区极具代表性地诠释了中山工业立市、制造强市的发展逻辑。两大制造业重镇是中山工业经济发展的两大核心力量。一个是有着中山传统制造基因的镇域经济发展样本，一个是中山以科研创新引领、培育高新产业发展壮大的一面旗帜，过去两年，小榄镇与火炬开发区的“GDP第一”之争，代表了中山传统制造业升级与战略性新兴产业培育两大方向的突围路径。

　　位居中心城区，东区街道、石岐区街道去年经济总量分列全市第三、第四位，第三产业增加值则分别占据全市第一、第二位，在现代服务业的发展上承担着不可替代的作用。作为中山的“中心核”，岐江新城的建设承载着中山“强中心”的期待，包括东区、石岐在内的中心镇街，要以更大力度发展生产性服务业，为全市制造业高质量发展提供支撑。

　　GDP在100亿元到200亿元区间内的镇街共有10个，多以家电、灯饰、花木等为主导产业，是中山镇街的腰部力量。去年，在这些镇街中，三角镇、西区街道、坦洲镇等GDP增速达到1.9%以上，稳住了经济基本盘。但仍有不少镇街受到下滑困扰，如东凤镇、南头镇、横栏镇、南区街道等；坦洲镇、三乡镇、黄圃镇、古镇镇GDP增速也在全市排名中下游。

　　从产业特点来看，这些镇街有一个基本共同点：传统制造业在其经济结构中占据主要支撑地位。因此，传统制造业的表现在很大程度上影响了腰部镇街的经济数据。2022年，包括家电、照明灯饰产业在内的传统制造业遭受了严峻挑战，对以这些产业为支柱产业的镇街产生了直接影响。

　　规上工业增加值可以在一定程度上展现一个时期内工业经济运行基础和经济景气程度。在2022年中山规上工业增加值总量排名前10的镇街中，腰部镇街占据7个席位。只有“工业大镇”撑起制造业基本盘，中山才有底气突破自我；只有坚定不移做大民营经济，才能激发发展活力。

　　以西北部的古镇、横栏为例，两镇面积不大，民营经济却高度活跃：市场主体数合计超过10.8万户，分列全市镇街第二、第三位。在“中国灯饰之都”古镇镇，每平方公里就有超过840名“老板”，他们撑起了中山照明灯饰产业链的重要版图。

　　小微企业数量多的特点，也带来了抗风险能力弱、转型升级基础差的问题。近年来，受疫情与外贸形势影响，照明灯饰产业整体遇冷，对小微企业的冲击体现在了经济数据上：古镇GDP增速为0.9%，横栏为-3.8%，在全市处在中下游位置。工业产值与商贸市场双重承压，是重要原因。

　　瓶颈期最为考验战略定力。传统专业镇想要实现高质量发展，挺起产业脊梁是唯一出路。以古镇镇为例，尽管去年第28届古镇灯博会延期举办，但古镇仍做了不少事：规上工业企业达到227家，固投增速全市第一，全镇30家企业进行数字化智能化转型升级，一批高新技术企业在古镇落户，照明灯饰产业链得到了补强。在今年古镇灯博会重启之后，制造业高质量发展创造的成色有望转化为经济高质量发展的动力。

　　加大工业投资力度、加速产业转型升级，才能让专业镇实现产业质变。这也成为中山“腰部”镇街的共识：从工业技改投资数据来看，2022年，中山工业技改投资增速排名前4位分别为：坦洲、黄圃、古镇、横栏，均为腰部镇街的中坚力量。这份成绩单，体现出腰部镇街在推动企业数字化改造、推动传统产业链转型升级的决心和魄力。

　　过去一年，在GDP低于100亿元的中山镇街中，有4个镇街GDP增速排名进了全市前十，分别是港口镇、神湾镇、五桂山、板芙镇，再加上刚刚突破百亿元关口的三角镇，中山的后发镇街表现出了积极进取的姿态。

　　但同时，排名倒数的8个镇街中，这些镇街也占据三席。可见体量小固有“船小好调头”的优势，也可能扛不住“风浪”，由于受到自身发展条件的制约，经济体量较小的镇街产业发展往往无法形成良好的集群效应。

　　一个明显的趋势是，在全市上下奋力“拼经济”的背景下，总量排名靠后的镇街不再以“小而美”为追求，而是摆出了“攻坚大项目，谋求大发展”的姿态。或许是近年来错综复杂的外部经济形势，让“小镇”更加迫切需要增强抗风险能力。中山也需要更多“小镇”闯出来，以一个又一个生动实践为镇村高质量发展赋能。

　　三角镇正是一个“突围”成功的案例：GDP增速5%，排名全市第2；规上工业增加值增速7.4%，全市第3，规上工业增加值总量全市第5；工业投资总量全市第4，次于火炬开发区、翠亨新区和小榄镇——既非传统工业强镇，也不具备人、地、资本等资源要素的优势，三角镇为何能在多个“单项”中表现如此突出？

　　从数据上看，工业是三角镇突围的最大动力，也是三角镇多年内持续的“内功”。过去5年，三角镇工业投资总额占中山市的比例超过10%，规上工业增加值从2017年全市第14位，逐年上升至2022年的全市第5位。

　　坚守工业“基本盘”，让三角镇得到了回报。通过做大增量，做优存量，三角工业获得了持续动能。瞄准新一代信息技术、高端装备制造、健康医药等战略性新兴产业，三角镇定向招商，仅2022年就签约引进8个上述领域的供地类重大项目，总投资近50亿元。

　　三角镇之后，下一个冲过百亿大关的镇街会是谁？2022年GDP增速排名全市第三的港口镇跃跃欲试。2022年，港口镇地区生产总值92.37亿元，同比增长4.5%；工业投资额同比增长47%，增速排名全市第三。

　　港口镇的崛起，体现了城市发展战略对区域的赋能。一方面，港口镇抓住了新能源产业高速发展的风口，全力建设中山首个汽车城——SOHO车城，力争打造广东省汽车商贸集聚地；另一方面，岐江新城的规划建设，让港口镇的区位与交通优势得到进一步提升。

　　在中山市新一轮国土空间规划中，港口镇全域已经被定义为中心城区，岐江新城重大产业平台52%的面积来自港口镇。全力推动岐江新城建设，助力中山打造一个产城高度融合发展的“城市之芯”，是港口镇的重要使命。大项目，大平台的加持，带动了一个小镇难得的发展机遇。

　　在GDP低于100亿元的镇街中，既有五桂山街道、神湾镇等自身资源条件受限、体量较小的镇街，也有近年来因主导产业遭受较大挑战，需要不断突破“沉疴”的沙溪镇、大涌镇，还有本身产业规模较小，正在努力实现突破的板芙镇、阜沙镇等。遥看同样为“市直管镇”体制的东莞，2020年全市镇街(园区)GDP已过百亿，中山需要更多像三角镇一样“闯关”成功的小镇，来改变现有镇域发展不平衡的局面。

　　2月13日，广东省委农村工作会议暨全面推进“百县千镇万村高质量发展工程”促进城乡区域协调发展动员大会传达了一个清晰的信号：县镇村，是当前广东高质量发展的突出短板，也是“潜力板”。实施“百县千镇万村高质量发展工程”极其重要且迫切，广东将举全省之力推进。

　　跳出镇域看镇域，中山如何谋划有示范引领效应的镇域高质量发展？通过区域产业融合，打破镇域发展不均衡现状是关键。以规上工业增加值这一数据切入，当前，除规上工业增加值超300亿元的火炬统筹区外，中山仅有小榄镇、南头镇、翠亨统筹区规上工业增加值超百亿，三角镇以68.96亿元排在第5位。这一数据呈现出中山镇街在制造业高质量发展上的差距，凸显了中山镇域经济发展的不均衡。这也将是中山以镇域高质量发展引领全市高质量发展的闯关点。

　　2023年中山市政府工作报告提出，积极探索片区统筹发展，强化镇街产业分工协作，构建若干产业鲜明、集约高效、优势互补的跨镇街经济片区，推动行政区经济向经济区经济转变。中山大学粤港澳发展研究院港澳经济研究中心主任、教授、博士生导师袁持平认为，这与今年年初中山市委经济工作会议提出的“开展集成式改革”方针相吻合。

　　“一个个镇的经济，就像一条条水流，为什么可以汹涌澎湃，要看水面下有什么。”袁持平表示，专业镇经济的发展，要充分考虑主导产业本身的发展情况与结构性需求，传统制造业一定不能被否定，但要实现产业转型升级，就要在传统制造业的基础上“嫁接”更多资源要素。

　　开展集成式改革，要以土地资源集约利用、打破镇域行政藩篱、优化营商环境为三大抓手，每一件事都与中山镇域高质量发展息息相关。“中山加强土地资源集约利用、打破镇域行政藩篱的做法，有两个亮点：第一个亮点是整合资源的能力更强了，第二个是专业镇发展的格局变大了。”袁持平认为，跳出专业镇看专业镇，跨镇街经济片区的打造，提升了市级的统筹力，增加了资源的调配能力，更加有利于镇域经济的融合发展。

　　同时，中山积极开展优化营商环境改革，镇街一把手向企业公布电话号码、进厂当“服务员”。“投资环境是一个‘氛围’，需要长期坚持和营造。”袁持平认为，优化营商环境是珠江口西岸城市加快与东岸城市融合发展的基础要素，必须要“久久为功”，在“一把手”的带头下，逐渐在全市上下形成服务企业的“氛围”，并坚持成为一种“习惯”，实现营商环境与服务企业风气的根本性提升。

　　镇域经济，是中山经济最重要的标签之一，也是中山拼经济的基本盘。镇域经济抓得如何，直接决定着中山高质量发展的成绩单。

　　纵观全国镇域经济发展的先进典型，“中山镇”可以学习的榜样有很多。其中，东莞松山湖功能区统筹模式，因其与中山行政架构、产业结构的相似性，成为最值得借鉴的样本。

　　与中山一样，东莞也是“市直管镇”的二级行政管理模式，曾同样面对着传统专业镇模式的发展瓶颈。通过统筹机制创新，突破镇的行政界限，东莞走在了前面。

　　2001年，东莞市设立松山湖科技产业园区；2010年，松山湖升格为国家高新技术产业开发区。凭借着显著的区位条件、产业配套和城市环境等优势，松山湖园区逐渐成为深圳产业转移的首选地之一。

　　2017年，东莞市提出了园区统筹、片区联动协调发展战略，明确在不改变现有园区、镇、街道的行政架构和空间范围的前提下，将全市划分为六区，并谋划14个重点发展先行区。松山湖高新区(生态园)与石龙、寮步、大岭山、大朗、石排、茶山等周边六镇组成松山湖片区，为东莞市片区统筹联动组团发展拉开了帷幕。

　　2019年，东莞市又进一步出台《关于通过强化功能区统筹优化市直管镇体制改革的总体方案(试行)》和15份配套实施方案，进一步明确功能区(片区)统筹管理作用，通过市一级依法赋权，做实做强功能区管理机构统筹发展规划、区域开发、招商引资、重大项目建设和政务服务等职能，推动管理职责向镇街下沉。同年，松山湖片区也进一步扩容，将横沥、东坑和企石三镇纳入统筹范围，形成了“一园九镇”的统筹格局。

　　统筹范围进一步扩大的同时，统筹力度也在不断增强。松山湖功能区逐步在发展规划、区域开发、招商引资、重点项目建设以及政务服务效能提升等五大领域实现了对九个镇街的统筹和引领。

　　中山大学与公共事务管理学院教授张紧跟认为，东莞实施“园区统筹组团发展”战略的成功之处，就在于绕过了实施难度较高的行政区划调整，建立了园区和镇发展利益共享的有效分配机制，减少了改革的阻力，通过强化市级统筹力，实现核心权力“上收”，成功凝聚了镇域经济发展的合力，在行政管理、资源配置、利益平衡等方面为功能区统筹发展模式的可行性进行了卓有成效的探索实践。

　　他山之石，可以攻玉。当前，中山区域统筹发展模式落地已近两年，其中也能看到东莞松山湖功能区统筹模式的影子。如何将镇域融合发展进一步推向纵深，东莞经验仍然值得借鉴学习。