中山大学｜16省份政务环境报告②：四个突出问题如何解决

　　为评估各地的政务环境，中山大学徐现祥教授领导的《深化商事制度改革研究》课题组在2018年7、8月赴全国16省级行政单位、84市、182区的政务服务大厅进行实地调研。16省份具体包括，2个直辖市：北京和天津；12个省：吉林、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖南、广东、贵州、云南、陕西、甘肃；2个自治区：广西壮族自治区、宁夏回族自治区。然后，在16个省级行政区划中抽取了84个地市级行政区划单位以及182个区县。调研结束后，课题组整理了调研中收集的第一手数据资料与舆情反馈，基于此考察全国政务环境建设和商事制度改革的新进展、新挑战以及新方向。

　　调研组在各地的调研中，发现了一些比较突出的问题亟待解决。根据这些突出问题，调研组提出了各地改善政务环境需要努力的方向。

　　硬件设施是政务大厅的第一面貌，正如调研中某政务大厅负责人向我们直言道：“政务大厅就是这个城市的门面，必须做好。”但是，从此次全国调研来说，硬件设施不完善、不便民、不舒适等问题在部分地区依然存在。

　　一方面，部分地区政务大厅内的硬件设施配备相对欠缺。具体表现在，在全国范围内，20%的政务大厅没有配备取号机，22%的政务大厅没有配备可供操作的电脑，25%的政务大厅没有LED显示屏，52%没有提供标准化的拍照服务。举例来说，在吉林省白山市浑江区政务大厅，整个大厅采光很差，白天即使开着灯，大厅里也还是非常暗；大厅内没有取号机，没有空调，窗口前也没有座位，办公人员自己准备了风扇，但是来办事的人员只能忍着高温站在窗口前，以微微弯腰的难受姿势和工作人员交流。

　　另一方面，部分地区政务大厅内的硬件设施不够便民、不够舒适。具体表现为，18%的政务大厅座位不够，无法实现全部办事市民都有座位可以休息等待，还有26%的政务大厅所提供的座椅不够舒适、26%的政务大厅没有配备饮水间。在山东枣庄峄城区，虽然政务大厅设置了饮水处和洗手间，但均设置在二楼的办公区域，而非一楼对外开放窗口区域。再如河南郑州，办事场地面积小，办事群众排队到门口，休息座椅不足，且服务窗口前的座椅设置低，舒适度低。这一现象在郑州三个调研区普遍存在。

　　部分地区办事流程不清晰，该提供的材料和模板不提供，窗口工作人员业务水平不过硬。具体来说，8%的政务大厅没有提供办事基本流程，11%的政务大厅没有配备咨询人员，28%的政务大厅不提供填写模板，46%的政务大厅不公开承诺办结时间。“要带什么材料能一次性全部告诉我，怎么填表、怎么改也一次性让我明白”是来自办事群众的肺腑之言。

　　首先，部分政务大厅不提供办事流程和材料填写模板。比如在山东枣庄峄城区，填表台上没有提供填表所需模板；比如在浙江杭州江干区，办事者认为这些自助服务机器没有操作指引和填写模板，操作麻烦，向我们抱怨“这上面就不能告诉我们哪个地方是写全称，哪个地方是可以写简称的吗，写错了，又要重新来”。不过需要说明的是，在一些地区，办事指引和模板的缺失可能是推行“无纸化办公”新政带来的阵痛。比如在河南，通过在现场对工作人员、办事人员的采访，调研员了解到河南省正在推行“无纸化办公”新政。无纸化办公不需要再填写纸质表格、提交纸质材料，因而办事大厅中不再提供填写模板等，这在一定程度上造成调研员在现场观察到办事流程不清晰。

　　除了办事流程和模板缺失所导致的办事流程不清晰外，全国范围内更突出和普遍的问题是，咨询人员或窗口办事人员无法进行清晰地指引和解答。具体来说，有三种表现：一是，窗口办事人员本身业务水平不过关，对办事流程不熟悉。比如在福建省三明市梅列区，办事群众向我们反映新的工作人员对业务不熟悉：“虽然开了四个窗口，但是实际上也只有这个科长比较懂，旁边几个窗口工作人员都是新进来的，办事会麻烦一点。他们不太懂怎么做，跟你讲要准备的材料也不一样，所以我现在都只来科长这个窗口办事了。”再比如在吉林长春我们了解到，改革快，学习慢，2018年6月一批权力刚刚下放，本是为了方便群众，然而政务大厅的窗口人员对于这批业务还不是很熟，反而给办事群众带来了不便。二是，窗口办事人员不会一次性告知办事者所有的办事流程和所需材料。比如在得分靠前的北京，有受访者向我们反映：“工作人员只会跟你说当前这步业务办理需要的材料，而不会一次把全部流程都向你介绍，导致最后需要跑好多趟才能办完这件事。”在福建泉州，两位从广州来开分公司的男士跑了5、6次还是没有办成事，问其原因，他们说：“一方面是自己没有提前打电话咨询办事程序，还有一个原因就是这里的办事员说话只说一半，一个办事员说缺一个材料，补齐了送来，结果另一个办事员说还要补一个材料，要是一开始就说齐所有需要的补交材料就好了，我们就不用跑这么多趟了。”三是，部分政务大厅工作人员的态度不友好。在宁夏吴忠利通区，一位四五十岁的女士说因为自己耳朵听不清所以想让工作人员重复几遍，但工作人员也不耐烦；兰州城关区的群众甚至直接告诉我们，这里的办事效率很大程度上和工作人员的心情有关，不可控。

　　供给与需求不匹配有两种情况，一种是供大于求，开放窗口数量太多，市场主体太少，导致大量窗口闲置；另一种是供不应求，窗口数量不够，导致市场主体拿号难、排队久、办事慢。我们分明进行说明。

　　一方面，部分地区窗口数量供大于求。在调研中，我们看到很多办事大厅内空空荡荡，大多数窗口前没有市场主体，比如吉林长春二道区政务大厅。二道区政务大厅新址由原先的售楼处改造而成，非常宽敞，办事窗口位于一个长方形大堂，包括16个工商相关窗口在内的一共28个窗口沿着长方形的两条长边排开，另一头则是4×5排列的白色皮质沙发构成的等候区。但从图中看，只有一两个窗口前有群众咨询、办事，窗口数量的供给远大于需求，资源配置无效率。

　　另一方面，部分地区窗口数量供不应求。比如在浙江杭州江干区，等待时间长，一位受访者无奈地向我们展示她前面还排有60多号，窗口服务供不应求，座椅也供不应求。再比如，在广西南宁江南区，大厅内二十多个窗口中只有五个是工商窗口，其中发照换照窗口在我们调研时还一度暂停服务；即使工商窗口全开，仍有办事者需等候两三个小时才能轮到自己，一位受访的女士甚至从早上一直等待至下午。该区的几位受访者都表示：“这里的办事速度虽然不算慢，但是等候时间特别长，主要是窗口太少，而且每次放出的（排号）号码就15个，这15个没办完就不往下排，不知道要等到什么时候。

　　“放管服”改革的逻辑出发点是以人民为中心的发展思想，旨在推动从方便政府管理转向方便群众办事，建设服务型政府。2018年改革的具体目标是，企业和群众办事力争只进一扇门；最多跑一次。从企业和群众的反馈看，平均来说，在2018年上半年，30%的市场主体在办事时可以实现“最多跑一次”，68%的市场主体可以实现“一窗受理”，每次来大厅平均需要1.4个小时办完一件事情。这显然与改革目标还有相当大的差距，企业和群众不满意。

　　即使是率先提出“最多跑一次”目标的浙江，“最多跑一次”依然还在路上。从数据上来看，在2018年上半年，浙江44%的市场主体在办事时可以实现“最多跑一次”，虽然高于30%的全国平均水平，但距离承诺依然有不小的差距。在丽水、金华，办事者普遍反映“通常都不止跑一次”，衢州受访者的抱怨更多一些，表示“最多跑一次”的承诺是有前提的，材料总备不齐，来回折腾的次数就更加多。采访期间，还有一位女士过来向我们抱怨了一句说，她现在在办的证已经办了一年了，都还没办下来。

　　从调研结果来看，全国政务环境建设总体上硬件设施、软件设施基本齐备，服务领域普遍不足。商事制度改革直面长期以来困扰“放管服”改革的突出问题与关键难题，做到老百姓关心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推进什么。根据政务环境建设中面临的突出问题，以及经济社会发展新形势，需要从以下三个方面深化改革：

　　硬件领域补短板。硬件配备不足，不仅直接影响办事群众进门办事的第一印象，也直接影响办事效率。全国部分地区在硬件建设领域的短板明显，效能设施不完善，便民设备不够用、不好用。比如吉林白山浑江区应抓紧配齐基本的座椅和空调设备，提供舒适的办事环境；河南郑州各区应基于办事群众的实际需求，增设座椅，并提高座椅的舒适度；另外，对于全国还有近一半的政务大厅无法提供标准化的拍照服务。补齐这些短板，显然是全国深化政务环境建设的方向之一。

　　软件领域上台阶。办事流程不清晰，窗口数量不合理，办事群众的获得感很难提高，是全国普遍面临的问题。从全国现状来看，需要在三个方面提高：一是明晰办事流程，提供纸质或电子的办事流程和填写模板。例如在河南，即使推行“无纸化办公”，在线下与线上审批转换的时期，大厅内依然应提供有纸质的办事流程和填写模板，供前来大厅办事的市场主体取阅。二是加强窗口人员培训，保证告知服务到位。正如我们在调研中看到的，北到吉林长春，南至福建三明，窗口工作人员业务水平不过硬，都直接影响“一次告知”和“只跑一次”效果，因此，加强窗口人员业务培训迫在眉睫，应确保每一位窗口库工作人员做到熟知整个流程，并确保其在市场主体遇到疑问时一次告知；三是合理设置窗口数量，吉林长春二道区过多的窗口数量浪费了行政资源，浙江杭州江干区窗口服务供不应求造成市场主体排队难、排队久。因此，根据实际情况合理设置窗口数量，并通过预约等途径调节办事人数，是软件领域进一步改进的方向。

　　服务领域新突破。服务水平低，主要源于群众办事需要跑的次数多、跑的窗口多。这已经成为2018年改革的重点突破口。2018年3月20日，李克强总理在上提出“六个一”的“放管服”改革目标。就最多跑一次而言，全国做得最好的地区实现的比率为75%（吉林白山），平均而言只有30%。这意味着，截止目前，全国各地都尚未实现这一目标，尚未取得新突破。就一窗受理而言，全国做得最好的地区实现的比率为100%（云南普洱和宁夏固原），平均而言为68%，也就是说，97%的地区尚未实现目标。因此，真正回应群众办事的难点和痛点，切实落实中央的“放管服”改革措施，全国有望在深化政务环境建设上取得新突破。