中山行政区划调整提上日程 将破解“碎片化”发展困境

　　中山市行政区划有所调整。日前，南都记者综合多方信息了解到，相关工作正在稳步推进。从今年期间，市政协委员钟国平提出中山“撤镇设区”的建议，到市主要领导在公开场合为行政体制改革吹风鼓劲，再到中山市委十四届十二次全会研究关于中山市变更部分行政区划的有关事项……这些信息都释放出强烈信号，中山行政体制改革的相关工作已经在紧锣密鼓地展开。中山市辖镇的体制运行多年，对经济社会发展的束缚也愈加明显。近年来中山上，不少代表、政协委员都对破解当下的发展模式提出建议、提案。但遗憾的是，中山此前推行的组团发展政策最终未能落实。面临“双区驱动”的发展机遇和深中通道建设的窗口期，中山此次依托行政区划调整推进行政体制改革，被认为“敢于直面困境动真碰硬、迎难而上”。

　　5月18日，中山市委赖泽华到翠亨新区、南朗镇开展调研。调研过程中他对现场干部加油提气说：“中山正在大力谋划市直管镇行政体制改革，翠亨新区和南朗镇要提高站位、放大格局，在功能区统筹改革中展现新作为，为全市作试点、立标杆”。

　　这已经不是赖泽华第一次在公开场合为行政体制改革吹风。较早一点的3月10日，赖泽华到小榄镇、东升镇调研。在调研后举行的座谈会上，他对现场干部提出，“要在深化改革上先行一步。勇于跳出单兵作战的思维局限，勇于突破乡镇经济的发展模式，勇于打破传统发展的条条框框，通过改革赢得先机、赢得主动、赢得优势。”这里的“跳出单兵作战”局限和“突破乡镇经济”模式的说法意味深长。

　　实际上今年以来，关于中山行政区划调整的信息就不断引发关注。在今年的中山期间，中山市政协委员钟国平提出了《关于“双区驱动”背景下中山全域统筹发展的建议》的提案，其中明确提出：推动火炬区统筹民众镇，翠亨新区统筹南朗镇，全面拓展火炬区和翠亨新区的发展空间；小榄镇与东升镇合并，设立新的小榄镇。

　　在随后几天，官方有了正式说法。政府工作报告中提出中山行政体制机制改革的思路：翠亨新区与南朗镇、火炬开发区与民众镇统筹整合发展。具体来说，要求“加大市级统筹保障力度，支持镇街平稳渡过经济转型期，进一步激发镇街发展活力”。

　　6月中旬，《中山市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》正式出炉，其中也提到：“区域一体化发展背景下，镇街发展能级已不能适应城市竞争新形势，镇街抱团协作、整合发展的要求更加迫切。”

　　更具体的工作已经在开展，4月29日，中山市第十四届委员会第十二次全体会议召开，全会研究讨论了关于中山市变更部分行政区划的有关事项，将按有关程序呈报广东省人民政府审批。但有关“变更部分行政区划”的详细内容没有公布。在中山人民政府官网6月1日公示的《中山市人民政府2021年度重大行政决策事项目录》中提到，中山市部分行政区划变更，决策时间为2021年6月底前。

　　可以说今年以来，中山关于行政区划调整、行政体制改革的信号已经十分明显。虽然到目前为止具体方案还没有出台，但能肯定的是相关工作已经在紧锣密鼓地推进。

　　中山市是全国少有的几个没有下属县区政府的地级市之一。这一行政架构的优点是减少了行政层级，有利于提高行政效率，同时也能激励各个镇街充分发挥自己的积极性。

　　改革开放之后，中山经济获得长足发展，成为“广东四小虎”之一，这种行政架构的高效率和极强的镇街活力无疑起到重要的作用。各个镇都拿着自己辖区的土地去招商引资，最终成就了各种制造业专业小镇林立、“一镇一品”的格局。

　　但是随着时间推移，2000年之后不少地方开始进行行政区划调整：番禺、顺德变为广州和佛山的一个区，东莞则从2000年就开始改革，在32个镇街的层级上新增组团以加强全市统筹，设立经济功能区。当年的“四小虎”唯独中山的发展模式始终没有变化，依然保持着扁平化行政管理体制。

　　随着经济发展向高质量迈进，中山市辖镇的弱点也逐渐显露出来。其中最突出的一点就是碎片化：全市有25个下属行政机构或派出机关，平均面积仅70平方公里左右，石岐街道、西区街道、南头镇的辖区面积仅20多平方公里；神湾镇常住人口大约只有5万人。

　　碎片化导致产业平台“小而散”。民革中山市委会在2018年提出的《关于以工业园区整合带动重大平台建设促进中山组团经济发展的建议》中指出，中山有44个工业园区，遍布全市25个镇街，工业园区平均面积3000多亩，最小的仅400多亩，与一个小型楼盘相当。在这样的布局下，各园区产业企业规模小，管理水平低。2017年中山市布局了9大产业发展平台，不过都分布在各镇街，甚至以镇街名称进行命名。由于缺乏高层级的统筹，各镇区对于产业投资导向的定位不清晰，相邻镇街争资源、抢项目的“暗战”现象时有发生。

　　碎片化导致镇街一级服务能力受限。比如中山各镇街的服装、家具等公共服务平台由各镇区单独投入、产出效率低，平台辐射能力弱。2018年相关部门评估，中山大约仅三分之一的平台可以独立运营。由于研发、检测认证等高端平台因人才、资金、软硬件等条件的制约，满足不了企业日益增长的创新需求。

　　碎片化导致招商引资的吸引力减弱。佛山南海的狮山镇，在经历过几轮合并调整后，到2020年GDP已经达到千亿级别。而中山镇街林立使得原本土地紧张的中山，建设用地被切分成碎片，难以承载大项目落地，特别缺乏万亩级的产业平台。

　　碎片化也导致重复建设，造成公共资源浪费。从城市面貌、公共配套来看，中山每个镇区都追求“小而全”：都有图书馆、体育馆、供水、供电、污水处理等设施，但是很多场馆使用率不高，某些镇一年只有几个展会也要兴建会展中心。这必然导致资源利用效率低，影响城市品质的提升。

　　事实上，中山对市辖镇的发展局限性，一直保持清醒的认识，也一直在努力冲破现行行政区划的框框、推进跨行政区资源的整合。

　　早在2005年，中山就出台了《关于加快我市组团发展的若干意见》，提出系统的“四大组团”协同发展战略，并将其写进了“十一五”规划。进入“十二五”之后，中山又进一步提出“一主三副多节点”城市新格局的规划，通过提升主城区首位度和规划建设副中心城市来推进全市域城市化。2012年，中山探索将全市划为六大经济协作区，每个协作区由一名市委或副市长担任区长，以加大协调力度推进全域中山建设。

　　2017年4月，中山召开了推进组团式发展动员大会，发布了《中山市委 中山市人民政府关于实施组团式发展战略的意见》，提出“一中心、四组团”的发展战略启动。

　　近年来，上的代表、政协委员也多次提出相关建议和提案。特别在“一中心、四组团”发展战略后，相关内容更为密集：

　　早在2003年，有政协委员就提出《关于强化中心镇作用，推动组团式发展》的提案。2018年，政协委员梁士伦、黄振球等人提出《关于加快做实组团发展模式 推动中山市域优化发展的建议》，从做实组团发展体制架构、组团发展战略下的运行机制等八个方面，对组团发展提出详细建议。

　　同一年，农工党中山市委员会提出《关于构建“一中心四组团”空间发展格局，引导资源要素优化配置和高效整合的建议》，全面阐述了突出中心、组团发展等五点建议。民革中山市委会则提出《关于以工业园区整合带动重大平台建设 促进中山组团经济发展的建议》。

　　组团式发展打破中山“一镇一品”的镇街制，这项工作当时得到了省委的充分肯定和时任省委同志的重要批示。“但是很遗憾，中山这一轮组团发展并没有做实”，中山市经济研究院院长梁士伦指出。

　　组团式发展提出3年之后，2020年1月19日，中山市委十四届八次全会召开，会上提出了“四个之困”：土地碎片之困、产业升级之困、交通瓶颈之困、队伍建设之困。也就是几年过后，中山土地的碎片化问题依然没有解决。而要从根本上破解这个问题，除了中山正在进行的国土空间规划等一系列动作，行政体制改革是其中重要一步。

　　今年推进行政区划调整，还有几个大的背景值得注意：中山面临“双区驱动”的重大历史发展机遇和深中通道建设的窗口期，同时中山面临着经济增长压力。2019年中山市GDP增长为1.2%；2020年一季度，受疫情等多方面综合影响，中山市GDP同比下降13.1%；到2020年底中山经济曲线出现V型反转，但是压力仍然存在。“在这样的背景下，中山再提行政体制改革，一方面是形势所致，实现长远发展必须动真碰硬；另一方面，也体现出本届党委、政府干事的魄力”，梁士伦说。

　　“行政区划调整一定是‘一把手’工程”，梁士伦指出，这项工作涉及到如何安排人的问题、如何调整钱的问题等等，要从全局进行统筹协调，要克服各种历史难题和阻力。此前中山的组团发展一直没有落实，也能从一个方面反映出工作面临的难度。因此，“没有十分的勇气和决心，工作很难有效推进。”

　　对于中山转变发展模式的内容，最近几次全会上反复提到：2020年10月20日，中山市委十四届九次全会提出，聚焦重大平台，做好“东创、西强、南育、北拓、中优”大文章，全面优化产业空间布局，增强集聚效应，提高现代产业承载力。2020年12月23日，中山市委十四届十次全会更加明确：优化市直管镇体制，有序推进镇街合并、功能区统筹、中心城区统筹等改革。随后这些内容分别写进中山市政府工作报告、中山市“十四五”规划。

　　那么，此次中山行政体制改革究竟怎么改？能不能突破原有做法？目前具体方案还没出台。电子科技大学中山学院行政管理学副教授陈亚辉认为，中山功能区统筹、镇街合并，本质上是希望通过行政体制改革来推动中山的经济发展。目前提出的两个功能区统筹的思路一定不是中山市行政区划改革的最终结果，更有可能是一个试点。在试点取得经验之后，一定会将这一做法在更大的区域推广。

　　“从人的层面看，对于基层人员而言是解放了”，梁士伦认为。目前中山各镇街实际上都是一级政府，需配齐相应的机构、班子，而且往往还是“高配”，即在镇区级别的政府上配备县处级别的负责人。这导致镇街政府领导职数增加、领导级别提高，相应地，工作人员的配备也会增加。

　　这样的架构有两个弊端：其一，镇街财政支出中人头费占据相当大的份额，挤占了民生开支和其他重要财政开支的占比；其二，行政管理效率相对低下。梁士伦表示，功能区统筹发展或者镇街合并后，经过一段时间的磨合和整合，人员的配备将更加科学合理，从而提高行政效率，降低行政成本。