解码中山组团式发展战略：湾区视野下的产城融合新逻辑

　　进入更为精细的社会分工阶段，打破行政区划壁垒、实现区域一体化发展被视为集约发展的有效方式。从实施珠三角规划纲要，到粤港澳大湾区城市群建设的提出，统筹发展成为一种趋势。

　　对于中山而言，“组团发展”的早在2002年就已经提出，当时，“各自为镇”的发展瓶颈已经被意识到，延续这个，到2004年中山市出台了一个城市总体规划，对各组团的功能进行了初步划分跟定位;接着到2011年，行政区划思维调整为“一主双核两副多片区”，提出从行政区经济到经济区经济的概念。

　　到了现在，中山再提“一中心、四组团”的思，其所侧重和核心要解决的，是组团发展“操作系统”的问题，也即中山市第十四次党代会所提到的关键词：做实组团发展。

　　那么，为什么是这个节点?推进组团式发展的总体要求是什么?如何划分和定位各组团?组团式发展主要任务有哪些?以及，怎样保障组团式发展落到实处?在全市推进组团式发展战略动员大会上，中山市委常委、常务副市长杨文龙就中山组团发展的核心问题进行了一一解读。

　　在杨文龙的解读中，组团式发展战略是破解中山市“四个难以为继”问题、提升经济发展质量效益和城市综合竞争力的重大决策部署，也是全市一项重大的综合探索。

　　为此，《中山市委 中山市人民关于实施组团式发展战略的意见》(以下简称《意见》)从深入剖析中山市发展面临的“四个难以为继”突出问题和抢抓粤港澳大湾区城市群规划建设等历史性机遇两个方面，阐明了中山市实施组团式发展战略的必要性和紧迫性。

　　以来，中山市“市管镇”两级扁平化管理模式，极大地激发了镇区发展的能动性和创造性，孕育出数量众多、实力雄厚的专业镇，为富民强市作出了重要贡献。

　　但在经济发展新常态下，这种发展模式也面临一些突出问题：以传统专业镇为主的发展模式难以为继，专业镇竞争力下降，传统产业增速放缓;以土地扩张为主的发展模式难以为继，土地使用粗放、低效开发比较突出;以镇区为主导的发展模式来落实创新驱动发展难以为继，对高端要素的吸引力和承载力不足;以现有城镇空间布局建设宜居城市难以为继，城镇建设“摊小饼”、资源利用碎片化有待克服，转变发展模式迫在眉睫。

　　另一方面，粤港澳大湾区建设提速，港珠澳大桥通车在即，深中通道开工建设，交通基础设施建设加快推进，中山的区位优势、发展潜力和创新动能都在发生着深刻的变化。进入新起点的中山，需要更为灵活、大胆、果敢的机制体制创新来推动新一轮发展。

　　为加强组织领导，《意见》明确设立市组团发展工作领导小组，由市主要领导任组长，市领导小组下设办公室，办公室日常工作由市委办负责;各组团成立管委会，作为议事协调机构，由市领导任主任。

　　关于组团下设机构和运行机制，根据市委市提出的充分尊重组团和镇区协商自主的积极性、创造性的总体要求，《意见》对组团下设机构、运行机制、组团与镇区的权责划分没有作统一，作出了“组团下设机构、运行机制等由各组团领导小组会同市编委办研究确定，按关程序办理”的制度安排。

　　此外，《意见》还吸收了市纪委监察部门关于在组团式发展中加强党的建设和纪律监督等。

　　一是重在统筹，协商共赢。杨文龙介绍，这一原则，主要考虑统筹是组团式发展的核心要义，通过加强统筹，集聚各方力量，形成发展的强大合力;同时强调，必须将统筹与尊重、、发挥镇区积极性有机结合起来，真正实现共建共享共赢的目的。

　　二是问题导向，分类推进。解决发展难题是组团式发展的出发点和落脚点，推动组团式发展必须以问题为导向;同时，必须正视各组团的发展基础不同，允许采取不同的模式、机制、策略，才能对症下药、精准施策。

　　三是规划引领，平台支撑。规划是组团式发展的，是基础支撑，必须先行;同时，组团式发展根本上是为了更好地发展，必须把推动产业平台建设作为组团式发展的主要抓手，通过统筹协同加快形成新的增长极。

　　四是积极稳妥，先易后难。组团式发展模式是一项创新举措，是对现有以镇区为主体的发展模式的适度调整，必须在不影响经济社会稳定发展的前提下，循序渐进地推进;同时，组团式发展要尽快取得实效，也应分清轻重缓急，从一些急迫的、容易实施的事项入手，做出实绩，增强信心。

　　《意见》提出，2017年，组团式发展体制机制基本形成，组团内重大平台全面启动，组团工作初见成效;

　　2018—2019年，组团式发展体制机制逐步完善，重大平台建设取得显著成效，组团内各镇(区)产业结构互补、空间布局融合、公共设施和公共服务平台共建、生态同治的统筹协同、共建共享局面基本形成;

　　2020年，组团式发展体制机制完善，市—组团—镇(区)的经济社会发展新格局全面形成。

　　不过，《意见》的总体目标中未提出量化经济指标。杨文龙表示，这主要是为了力求目标指向明确，组团式发展是体制机制的创新，衡量评价的重点是体制机制的建立和完善;将重大平台纳入考量，是为了突出平台建设，是组团式发展的主要抓手，通过平台建设形成统筹发展的示范效应，引领全市创新发展、优化发展。

　　此外，也是为了力求目标严谨。杨文龙说，目前市及镇区“十三五”规划已确定经济社会发展的相关指标，具有性;如果设置的量化指标是对既定指标简单相加，意义不大;如果另起炉灶设置一套量化指标，难以确保其严谨。

　　杨文龙介绍，《意见》在确定各组团主要功能定位上，着重从以下两方面来考虑：

　　一是立足现在和着眼未来相结合。既贯彻建设珠三角自主创新示范区、融入粤港澳大湾区城市群、落实“四个定位”等国家和省的重大战略部署，又充分考虑深中通道、深茂铁开工建设和港珠澳大桥建成通车等带来的历史发展机遇，提出针对性、前瞻性的目标定位。

　　二是突出特色和错位发展相结合。既要发挥各组团的传统优势、凸显区域特色，又要全市通盘考虑，尽量推动组团间错位发展、互补发展。

　　其中，中心组团是不断提升主城区首位度，巩固提升全市中心、商贸中心、金融中心、科教文卫中心建设水平，打造珠三角宜居精品城市首善之区;东部组团是创建国家级健康产业创新示范区，建设高新技术产业集聚区、现代化滨海新城、文化旅游度假区，成为粤港澳大湾区科技产业创新重要、文化休闲旅游重要目的地;东北部组团是建设珠江西岸先进装备制造产业带重要、现代物流枢纽和生态农业功能区;西北部组团是建设具有国际影响力的传统产业智能化服务化转型升级示范区、新型城镇化示范区，打造具有全国乃至全球影响力的制造业强区;南部组团是成为珠江西岸先进装备制造产业带重要增长极、智能制造引领区，粤港澳大湾区重要的生态休闲旅游集聚区。

　　考虑到各组团的镇区构成、发展情况、存在问题、重点任务等各不相同，《意见》对组团模式未作统一。但为引导组团与镇区明晰相互关系、工作方式，《意见》概括提出了组团主导、组团镇(区)共建、组团引导三种模式，目的是给各组团提供可选择的方向。

　　杨文龙介绍，三种模式只是预想设计、静态划分，考虑到市镇职权划分的复杂性、可变性，《意见》顶层设计和尊重基层首创相结合，鼓励各组团根据职权范围和发展需求，按照性、权威性、高效性的要求，自主探索或根据实际调整适合自身发展的管理模式和运行机制。

　　《意见》提出五大统筹任务，即统筹组团发展规划、统筹重大产业平台发展、统筹重大公共设施和公共服务平台建设、统筹生态、统筹提升城市建设品质。

　　杨文龙强调，需要说明的是，《意见》强调加强这五个方面的统筹，是从全市角度解决“统筹不够”的普遍问题，但各个组团在实际发展中应有侧重。同时，要明确对于这五个方面的统筹事项，并非一律要经过组团同意或审批才能实施，而应根据各组团和镇区商定的具体权责划分来办。

　　通常情况下，从主体的性和减少审批层级、提高工作效率出发，对不涉及跨镇区且不与组团谋划的重大工作相矛盾的事项，原则上仍以各镇区作为主体，按程序报市相关部门和市委市。同时，也要预防组团形同虚设，对涉及跨镇区的事项或组团内需要协调推进的重大事项，由组团商定后按程序报市委市，充分发挥组团的统筹、协调、服务作用。市委市鼓励有条件、有需要的组团积极探索，逐步做实组团架构和内设机构，强化组团统筹职责，必要时市编委办应会同相关组团和镇区认真研究，给予积极支持。

　　在落实组团发展保障方面，主要包括加强组织领导、制定支持组团发展的配套政策、加大资金支持力度、探索灵活的利益共享机制、完善督查考核制度、建立市—镇(区)权责动态调整机制、加强宣传引导等七个方面。

　　不过，由于各组团的模式、机制未做统一，故《意见》仅提出了需要加强保障的任务清单，具体政策措施有待市相关部门结合各组团的推进实施方案进行制定。杨文龙表示，对镇区普遍比较关切的几个问题，包括希望市委市加大财政资金支持力度、切实发挥组团的统筹协调作用、进一步提高行政效能、建立合理有效的督查考核机制以调动市各部门、组团、镇区等多方积极性等，市各相关部门要按照市委市既定部署，抓紧制定各项保障措施，推动形成组团式发展的强大合力。